养廉与贪污——清代吏治杂论之一

养廉与贪污——清代吏治杂论之一

顾亭林曾这样沉痛地说过：“今日贪取之心，所以胶固于人心而不可去者，以俸给之薄，无以瞻其家也。”官僚贪污的风行，固然由于薪俸太小，不能资廉，可是我们认为最大的原因，还是由于贪污成了风习，供应上司成了风习，官官相护成了风习。既然要供应上司，自然需要贪污，既然官官能相护，贪污便得了保障，这样贪污怎能不成为风习呢？这在中国历史上不乏其例，尤其清朝一代最为显见。

清朝尚书的俸额每年只银一百八十两，侍郎、巡抚、布政使等只一百五十五两，道员一百〇五两，知县只四十五两。尚书如同现在的部长，侍郎如同现在的次长，巡抚、布政使如同现在的省主席或厅长，道员如同现在的行政专员，知县如同现在的县长，每年只拿这一些的薪俸，如何能够开支呢？既然一登龙门，身价十倍，一做了官，场面不由得你不大，这些薪俸既不够开支，于是就大显神通了。康熙皇帝有一次对河南巡抚鹿祐说：“所谓廉吏，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居日用及家人胥役，何以为生？如州县官只取一分火耗，此外不取，便称好官。若一概从苛纠摘，则属吏不胜参矣。”所谓“火耗”，便是田赋的非法附加税，因为那时地方财政唯一的财源只有田赋，要有搜括，只能在田赋上着眼。事实上那时田赋正税一两，所收附加的“火耗”何止一分，都要在一钱以上，有多止四五钱的，理学先生陆陇其做嘉定知县时，号称廉洁，也不免要征收四分“火耗”呢！州县收得了“火耗”，恐怕道府参劾，就送给道府，道府收得了，恐怕院司参劾，也就送给院司，这样通同舞弊，也就成为风习。等到雍正即位，眼见这样公开地通同舞弊，毕竟不成体统，便把这些非法的“火耗”改为正式的附加税，把这些饱入私囊的收入改为国家财政的收入，收入后由政府分别配给地方主管长官作为特别办公费，称做“养廉银”。总督每年一万三千两至二万两，巡抚一万两至一万五千两，布政使五千两至八千两，道员一千六百两至八千两，知府一千两至四千两，知州二百两至二千两，知县四千两至二千二百两，比起正俸来都要高出几十倍甚至在百倍以上呢。

照例，地方上这些主管长官，有了养廉银，该可以养廉了，不该再贪污了。可是吏治不清，贪污成了风习，地方官吏依然继续要谋求非分的收入，于是征税时又渐次产生了“陋规”，时常巧立名目，收取非法的附加税，例如“舟车行户”“火耗平余”“杂税存胜”之类。嘉庆四年有一位给事中叫尹壮图的，又倡议陋规归公，没有实现。到道光即位，有一位大臣叫英和的又向皇帝建议，皇帝同意了，下谕实行，只因大臣多数反对，事实上没有实现。一切陋规，愈演愈烈，一直到清朝亡国为止。可见贪污成了风习，尽你薪俸大，尽你特别办公费大，还是要贪污的。

自从民国以后，官吏的正俸提高，这是几百年来政治史上的大改革。清朝尚书如同民国的部长，每年俸额只一百八十两，等于抗战前的每月一百八十元。侍郎、巡抚、布政使之类如同民国的次长省主席或厅长，每年俸给只一百五十五两，等于战前每月一百五十五元。道员每年一百〇五两，知县每年四十五两，等于战前的每月一百〇五元，和四十五元。到民国县长都是荐任的，甚至有简任的，荐任的也有每月三四百元，何况是厅长、省主席和部长了。厅长简任职，都要在四百元至六百元之间，特任的政府要员都要在六百元以上，较之清代官吏，正俸都要高出数倍至数十倍，何况还有特别办公费。公务员的待遇着实不差，该能养廉的了。可是曾否根绝贪污呢？

自抗战以后，因为受战争的影响，财政的收支不能平衡，物价的高涨漫无止境，公务人员除了底薪（即正薪），有所谓加成，有所谓生活津贴，又有所谓米贴。自从抗战胜利以后，现在又把生活津贴和米贴合成所谓基本数，薪俸的表面数字增得很大，而实际上生活却困苦到万分。在战前一个小公务员往往只数十元，大公务员却有数百元，一个机关的主管长官和他下属的小职员往往相差十倍之巨，现在至多只一二倍。当然，能力虽有高下，其为公仆则一，待遇高的和低的自应不能相去太远，可是在今日的中国社会，如果高官而没有厚禄，如何能够应付这批很大的应酬开支呢？到现在，各机关主管长的特别办公费微小等于没有，如何能养廉呢？今日公教人一致的呼声，要求增加待遇，这当然是很有迫切的。我们认为提高官吏的薪俸，因[应]是当前急务，根绝贪污的风习，实在更其重要，清朝一代的殷鉴不远，我们该怎样地借古审今呢！要使公务人员能养廉，必须要提高薪俸，要根绝贪污的风习，更必须法治，因为非用严刑不足以根绝贪污的啊！

（原刊上海《民国日报·觉悟》1946年2月25、26日第2版）