收复区的地方财政问题

收复区的地方财政问题

在这抗战八年中，由于敌伪的残暴掠夺，生产的停滞减少，物价的飞跃高涨，沦陷区的民生困难到了极点，再加上匪伪交劫，人口锐减，社会元气摧残殆尽。我们翻开历史来看，楚汉之际的社会经济情态很可相比拟。楚汉之际，人民流亡，社会经济凋残穷困，可是在西汉初期的七十年间，却能造成西汉社会的黄金时代，至今一般笃古怀惜之士，一提文景之世，还不生其缅恋徘徊之情呢！那个大残破后的黄金时代是怎样造成的呢？那是由于西汉初期施行“与众休息”的经济政策的效果。那时与民休息的经济政策，不外（一）“扫除烦苛”“凡事简易”；（二）“偃武修文”“务在养民”；（三）“恭俭遵业”“易风移俗”。西汉初年曾不断地豁免田赋，汉文帝时曾有十一年免除田赋，开历史上空前绝后的记录，而西汉初年诸帝也确实能俭朴节约，转移社会风俗。我们现在抗战胜利了，失地收复了，中央曾明令收复区豁免本年田赋，并暂缓兵役，又提倡节约的新生活运动，这些政策都和西汉初期的建国方略相同。我们在回念西汉初期黄金时代之余，对于我们“建国必成”的信念，更是坚决，对于我国的前途，更是有望。可是我们现在必须要建立一个独立、民主、富强的国家，成为名副其实的四强之一，高居为世界上的一等国，便不能像西汉初期的那样无为而治。我们除了“与民休息”，使人民早日恢复元气之外，要开始伟大的建国工作，不但要百废俱兴，还要创造种种新事业，所需的财力、物力，都非常庞大，还有待于全国上下努力地奋斗哩！

现在收复区的省市县地方政府，财政上的开支浩大，可是收入都非常短绌。有许多复兴工作，不能很迅速地顺利地恢复，财政的困难，也未尝不是个重要的因素。一切建设，人才固然重要，财力也同样重要，鸟无翼便不能高飞，人无财是不能行动的。这次我因事回到故乡，顺便访问各地情况，使我第一个感觉到的，就是各机关经济极端困难，每多靠借贷来勉强维持，以致各项事务和工作不能开展，因此使我注意到收复区的财政问题。

我国地方财政制度的变迁

我国财政，本无中央和地方之分，民国二年财政部颁布划分国家税地方税草案及国家费用地方费用标准后，地方财政才有法律的依据。可是地方政府仅有征课税之权，地方自有的税源，都很苛细，收入既不可靠，数目也极有限，又因内战频仍，军费浩繁，省当局每多截留国税，或是巧立税名征收。县区财政往往遇事摊派，任意强索。到民国十六年国民政府奠都南京，首先颁布国地收支标准。十七年七月召开第一次全国财政会议，决议将田赋、契税、营业税、牙税、当税、屠宰税、内地渔业税、船捐、房捐等正式划为地方税源。二十三年五月召开第二次全国财政会议，中央对地方财政更进一步的整理，对于整理田赋，减轻田赋附加，改良税制，确立预算等问题都曾有精密之实施计划，尤其省县财政划分一案，最为重要。二十四年国府颁布财政收支系统，确定营业税为省税，土地税（即田赋和契税）、营业牌照税、使用牌照税及行为取缔税（即筵席捐、娱乐捐）为县市税，并规定省县互配营业税与土地税办法。二十六年颁布该法施行条例，规定在未依土地法举办土地税之区域之征收与分配仍照旧法办理，即正税归省，附加归县。根据该条例之划分办法，省县税源的分配是这样的，省税方面：营业税得百分之七十，由县市分得之土地税得百分之十五至四十五，由县市分得土地改良物税（即房捐），得百分之十五至三十，由中央分给所得税，得百分之十至二十，由中央分给之遗产税得百分之十五。县税方面，土地税得百分之五十五至八十五，土地改良税得百分之七十至八十五，由中央交给之所得税的百分之十至三十，更有中央分给之遗产税，由省分给之营业税与营业牌照税、使用牌照税行为取缔税等。到二十八年九月国府颁布县各级组织纲要，规定县的税源包括下列各项：（1）土地税之一部（在土地法未实施之县，各种属于县有之田赋附加金额）；（2）土地呈报后正附溢额田赋之全部；（3）中央划拨补助县地方之印花税三成；（4）土地改良物税（在土地法未实施之县为房捐）；（5）营业税之一部（在未依营业税法改订税率以前，为屠宰税金额及其它营业税百分之二十以上）；（6）县公产收入；（7）县公营事业收入；（8）其它依法许可之税捐。到三十年三月国民党第五届中央执行委员会决议“各省田赋暂归中央接管案”，规定田赋收入由中央统筹支配，凡中央核定之省县预算内所列田赋收入，仍由中央如数拨付，各省县田赋整理后溢收之款，得由中央酌予拨补。到六月召开第三次全国财政会议议决树立国家财政系统和自治财政系统，把省级财政并入国家财政，原有省收支容纳于国家总预算中。把县成为地方自治单位，议定由中央划拨印花税三成，遗产税二成五，增拨营业税至三成以上，以及全国屠宰税为县税。并规定县得推行营业牌照税、使用牌照税及行为取缔税，又订有调剂方法。田赋由中央接管后，经整理而溢额之收入，当以一部分统筹分配，补助经费不足之县，贫瘠之县不足之数可以由国库补助，这是我国过去地方财政税收的变迁大略情形。

我国地方财政之回顾

我们回顾我国财政，几千年来田赋是唯一财源，民国初年至十六年间，政府的岁入，除了关税、盐税等项以外，要以田赋为大宗，约占岁入的百分之十五至二十。自从十七年后田赋划归地方税收，田赋在地方税收中便占首屈一指的地位，契税、营业税等收入，都远不及此。东南几省工商业较为繁盛，税源较多，可是田赋的收入依然占岁入的百分之四十左右，西北诸省都要占到百分之五十以上，只有上海、青岛等市因工商业的繁荣，田赋只占财政岁入的百分之六，已不占重要的地位。所有各省县的财政，几乎大部分有赖于田赋和田赋的附加税，后来附加税率渐次增加，往往超过正税几倍至几十倍，把增加田赋附加税作为增加税源的唯一办法。北方一带兵连祸结，兵差得摊派，也按田亩数或田赋数附加，经二十三年第二次全国财政会议，决议停止亩捐摊派，规定田赋附加不得超过正税后，苛捐杂税才渐免除。过去田赋除了累增附加税以外，为害最烈的莫过于预征或预借。民国十七年以后除东南几省以外，几乎各省都曾一度预征一年至五六年不等，而四川各县竟有预征至八十年的，真是骇人听闻，这些都是割据内争的结果。因为军费浩大，地方税收唯田赋最大，于是不顾民生，实行此“寅吃卯粮”的办法，自从中央政府统一后，这些苛政早经铲除，可是至今人民犹有余痛呢！

自从抗战军兴，地方政府既要垫付巨额军务费用，各种建设事业需费又很浩大，而地方的正当税收不是大量削减，便是不能随支出之增长而比例增加，于是各省地方预算之平衡问题遂为各省财政当局最感棘手的一件事。各省主要的税收是田赋契税和营业税，这些税既不足以应付，其解决之法，只有陆续举办新的杂税（如通过税等）和举借及请求中央补助三途。至于战区或接邻战区及游击区，那财政上的收入更少，随地摊派的现象也就无可避免。在二十五年度，各省债务和补助二项最高不过占总支出的三分之一，最少的只百分之二强，各省平均百分之二十三。二十六年度二项收入已有可抵全支出三分之二的省份，各省平均约为百分之三十二。二十八年、二十九年度最高的抵全岁出的百分之八十。可知道这些省差不多已完全靠中央补助和借债度日，这二年度各省平均两项收入约抵全岁出的百分之四十六，各省财政的困难可说也已经困难到了极点。民国三十年经第三次全国财政会议，把省级财政并入国家财政，把县财政树立自治财政系统，各县财政收支的情况，其困难还是很多。

照现行地方财政制度，属于课税份的，可分二类：一为地方单独税源，计有房捐、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、筵席及娱乐捐五种，其中除屠宰税可有较丰收入外，其余四种繁盛都市也不很大，普通县份为数更微；二为中央征收划拨各县之税款，计有土地税（田赋及契税）、遗产税、营业税、印花税等。我们从民国三十二年度中央划拨各省数额，以观各税分配于各省之数目，使我们感到大多数省份所从中央拨到的数目，虽相当可观，可是把所得数额和物价指数一比，就显得非常微薄。此外属于非课税的部分，也可分二类：一为财政收入，最主要的是公产的收入，但大多数为豪绅侵吞；二为补助收入，有省款补助和中央拨助二种，也占重要地位，但不能作为固定之收入。至于事业收入与公有营业之盈余收入，仅有少数地方有相当收入！用上面所说的这些县政收入，要完成地方自治，是相当困难的。

今后收复区地方财政的困难

在这收复区收复的初期，地方财政的困难较之战时各省县的情形更是万分困难了。各种机构复员以后在在需要经费，而且百废待兴，支出浩大，除了县城以外，县镇间的治安还没有确定，自然影响到税收。在这社会经济凋零穷困之余，正应该与民休养生息的机会，收复区本年田赋的豁免，这是政府非常贤明的政策。可是田赋为国家岁收的大宗，影响国家的财政很大，经第三次财政会议以后，把省级财政并入国家的财政，田赋收入由中央统筹支配，但田赋仍不失为地方重要财源之一。田赋本年既已明令豁免，若要征收，非用预征或预借的办法不可，但预征、预借的办法在战前残余军阀实行时，为害地方之烈，破坏农村经济之烈，已有前车可鉴。沦陷区的农村，经敌伪累年的按亩强征农业品，再经伪军警和杂色部队的按亩派捐，元气损伤殆尽。在这收复之初，更何忍再有预征田赋和摊派捐款之举。十月十七日何总司令电汤司令长官，授权对于各级地方政府予以监督，其中有一点说：“中央为体念陷区人民痛苦，已有免赋决定，各级政府不得擅自征收，更不得假借任何名义向民间摊派任何款项。”可见我们中央政府对于收复区人民的痛苦，是何等的关心！闻江苏省各县虽有收受人民献米、献金之举，今亦明令停止。至于营业税、房捐、筵席娱乐税，在上海等繁荣都市，税收当然非常可观。可是收复区普通县份，在残破之余，工商业的资金也渐枯竭，再加乡镇治安至今还未完全确立，交通每多阻梗，工商业的发展受极大的阻碍，恐怕工商业的税收不会有好成绩。同时在这些残破的县份，营业税率和房捐税率似乎都不胜负担。我们免除本年田赋，为的是恢复农村元气，我们更希望减轻若干小城市、小乡镇的营业税率和房捐，使中层以下的商民也有复苏的希望，可是这样一来，地方的财政困难必更严重了。

在战时，没有把省级财政并入国家财政以前，各地方预算都不能平衡，各省每多靠举债和中央补助来弥补，有些省份多半靠着借债和补助度日。在这收复区初收复的今日，地方的经济情形当然还不及战后地方各省，其将依赖债务和中央补助来维持，毫无疑问的了。但是收复区这么大，省县又这么多，中央方面在这复员时期国家的财政支出也非常庞大，即使有余力补助整个收复各省市财政上的不足，但如何能持久呢？

我们的建议

十一月五日报载：“最近浦东之南汇、川沙，浦南之奉贤、金山，浦西之松、青二县，留有多数杂色队伍，向各乡镇长勒缴本年田赋，如南桥、闵行、朱家角等，均被勒逼供应数万万元之巨。此辈勒派田赋，为每亩食米六斗，而甲队甫经缴去，乙队又来勒征，农民之痛苦，实较以前更甚，顷据泗泾民众报告，松江县征收处利用驻泗自卫大队，迫使每保缴百米三十四石，四乡每保缴四十石，并于市梢架设机枪，勒收船捐”（见《大公报》《中美日报》《光华社讯》）。我们过去已传闻得到有些县份仍在征收田赋，现在又见到这个消息，我们深深地感到不安，我们但愿这些传说不是事实。但是有一点希望军政当局赶快做到，就是江南为全国政治、文化、经济之重心，必须赶快抢救，国军希望早日开到，杂色队伍早日调定整训。如果各县乡镇，治安不能确定，经济任其崩溃，那么此后的复兴，更其困难，而正当的税收反而不能征收，影响地方的财政至大。

曹聚仁有《谈新赣南政治》一文（见《周报》第七期），叙蒋经国先生的治理赣南，其中有一段谈财政经济的：

蒋氏在赣南六年，并未向中央拿过一分钱，他的事业都是用赣南的钱办起来的。照这样说，赣南民众的负担一定很重了，那又不然，依笔者巡游所知，赣南民众的负担比任何地方都轻些。那么蒋氏如何筹取这些经费？说来不信（赣南政治拆穿了中国社会的一个大秘密），这都是绅士袋中挖出来的。蒋氏执政之初，便开始清理公产公款，这几年清理所得不过十分之三，已经足够做那么多的社会事业了（赣南那么一个小县就清理出二千万元来），这件事当然要得罪巨室和绅士的，蒋氏有魄力去做，所以成功了，……今后做地方官行政官的，不必担忧事业经费无着，就看你有没有胆量到绅士袋中挖出公款来！

这些话我们认为非常对，整理公产公款确乎是地方财政上一个重要的财源。收复区里有不少公产为地方绅士所侵吞，经过这八年的长期抗战，何况我国土地的簿册记录许多地方都是不准确的，混水捞鱼地侵吞公产和公产利息的，实在不少。也有许多寺庙的产业，绅士们挂着经营的招牌，拿着信仰宗教和发扬宗教为幌子，不断地把这些产业和产业的利息侵吞，乡间城隍庙或寺庙等每多田产，从这些田产收来的租，多半到了绅士们的袋子去。更有许多公地荒田，早已耕熟了，每年有租可收，却都被保正、图正等饱入私囊。更有过去许多人民捐给公家的产业，也至今都在绅士手中，为一家之用，这些例子很多，如能奖励举发，派熟悉人细心探访，这一批被吞的公产公款，为数之大，实在惊人。据财政部统计，各省市清理公有产款，结果如下：

1．三十一年度，公款二七，〇六二，六二八九元，田地二五〇，二三二亩，房屋三〇，〇四六间，租金一四八，一三一元。

2．三十二年度，公款七〇，四五七，二〇三元，田地四，五三一，〇二八亩，房屋四一，六二一间，租金六五，四〇九，三四五元，租谷一六，一六三石。

可见以前清理的成绩已很不差，我们希望收复区的地方当局立刻开始清理公产公款，这对地方财政，有很重要的裨益。四川、云南、贵州、河南、西康等省，公产收入在各县预算中恒占百分之十，甚至如四川的新都县，其三十年度预算，公产租金竟占总预算额的百分之五十四。我们对于公产公款的清理，实有特别注意的必要。我们还希望地方政府能利用公产公款，举办地方生产事业，使财富日增，收入日丰，达到国父以自治收益作自治经费的目的。

土地税的提归中央归理，只是抗战时期的权宜之计，今后当能重归地方，实践六全大会之决议。本年收复区田赋难免，但在这八年的田地变动极多，自应迅速清理，其为政府认可者，可限期登记税契。在过去地方财政收入中，除了田赋，契税即占次要地位，我们希望立刻着手进行。这些都不会增加中下层平民的负担，却能得很大的收入。

我们希望财政当局在不增加平民负担之原则之下，为地方财政开辟财源，务使人民不感受痛苦，而地方自治得以完成。

（原刊《青光》半月刊1944年第1卷第3期）